Прореферендить Україну: Підводні камені президентського законопроекту
Опубликованно 15.07.2020 19:30
Ще в статусі кандидата в президенти Володимир Зеленський обіцяв, що в першу чергу за його ініціативи на розгляд Ради буде внесено законопроект про народовладдя, тобто про всеукраїнський референдум. "Перша черга" розтягнулася на рік, тому що тільки нещодавно в парламент надійшов текст закону, помічений главою держави як "невідкладний". Очевидно, до цього часу у президента просто "руки не доходили" до створення даного документа до виконання власної обіцянки, зауважує політолог Кирило Сазонов. Тепер руки дійшли. Але до чого саме? Разом з експертами 112.ua читає президентський законопроект. В чому суть?
Законопроект № 3612 свідчить про те, що громадяни зможуть самі вирішувати питання загальнодержавного значення, вносити зміни до I, III, XIII розділів Конституції, скасовувати окремі норми або закони в цілому і змінювати межі території країни. Остання фраза особливо ріже очі та вуха, але про неї трохи пізніше, а поки – ще трохи юридичної казуїстики.
Отже, на всеукраїнському референдумі можна буде змінювати розділи Конституції України про "загальних положеннях", про "вибори та референдуми", про порядок внесення змін в Основний закон, а також перекроювати окремі закони.
Зате недоторканими для плебісциту залишаються всі інші розділи Конституції україни – "Права, свободи та обов\'язки людини і громадянина", "Верховна Рада України", "Президент України", "Кабінет міністрів України", "Прокуратура", "Правосуддя", "Територіальний устрій" і т. п.
На референдумі заборонено піднімати питання, які суперечать Конституції України та міжнародним нормам (зокрема, Загальної декларації прав людини та Конвенції 1950 року), в тому числі спрямовані на ліквідацію незалежності держави та порушення її територіальної цілісності.
Результати народного волевиявлення на всеукраїнському референдумі не потребують затвердження якимось державним органом. Референдум вважається таким, що відбувся, якщо участь у голосуванні взяло не менше 50% громадян, включених до Державного реєстру виборців. Прийняте на ньому рішення набирає чинності через 10 днів після оприлюднення результатів.
Якщо ж питання не був підтриманий на референдумі, то повторно винести його можна буде тільки через рік. Зате прийняте рішення може бути порушене не раніше ніж через три роки з дня його прийняття та виключно шляхом всеукраїнського референдуму.
У законопроекті прописано і заборона проводити плебісцит одночасно з черговими або позачерговими загальнонаціональними виборами. Також всеукраїнський референдум не може призначатися у разі введення в Україні чи в окремих її місцевостях воєнного або надзвичайного стану.
Цікаво, що документ передбачає можливість електронного голосування на всеукраїнському референдумі. А розробка відповідної процедури покладається на Центральну виборчу комісію. Власне, і проголосувати за проведення референдуму можна також онлайн: для підтримки відповідної ініціативи достатньо скористатися електронним цифровим підписом. Хто і як?
Ініціаторів у всеукраїнського референдуму може бути три. Це: 1) президент, який призначає референдум щодо змін в три вище названих розділу Конституції; 2) парламент, якщо мова йде про зміну території країни; 3) народ – з усіх інших питань. Якщо ініціатива йде "знизу", глава держави повинен прислухатися до народного голосу і заявити про референдум. Але для цього повинен бути дотриманий ряд умов.
Насамперед для того, щоб ініціювати референдум, населення країни має утворити ініціативну групу. Така група повинна складатися з не менше 60 громадян України, які на день її утворення мають право голосу. А вона створюється на зборах громадян, в яких беруть участь не менш 300 виборців і на які ЦВК направляє свого представника.
Йдемо далі. Під час збори повинні бути також предметно представлені обґрунтування позиції з питання всеукраїнського референдуму за народною ініціативою та формулювання питання, яке буде винесене на референдум. Тоді протягом 7 днів після зборів уповноважений представник ініціативної групи передає у ЦВК підписані головою і секретарем зборів документи проведених зборів.
Отже, для ініціаторів починається відлік 60 днів, протягом яких вони повинні зібрати підписи не менш як 3 млн громадян України, які мають право голосу, причому не менш ніж по 100 тис. підписів має бути з 2/3 від 24 областей і АР Крим, а також міст Севастополя та Києва, тобто з 18 адміністративно-територіальних одиниць. Зібрані підписи необхідно буде передати для перевірки в ЦВК, яка після цього прийме відповідну постанову і передати його президенту.
І ось ми вже на фінішній прямій. Отримавши всі документи, президент оголошує дату проведення референдуму. Вона повинна припадати на останню неділю 60-денного терміну з моменту опублікування президентського указу. На цьому етапі в гру знову включається ЦВК, яка створює окружні комісії – одним словом, діє за механізмом, подібним тому, який застосовується під час виборів.
Цікаво, що проведення референдуму передує реєстрація політичних партій та громадських організацій в ролі прибічників або опонентів питання референдуму. Навіщо це потрібно, зрозуміло без розлогих пояснень. Громадяни повинні отримати всеосяжну інформацію щодо суті питання, що виноситься на референдум, а вона буде надходити як від його "адвокатів", так і від "прокурорів".
А як бути тим партіям чи громадським організаціям, які не виступають ні за, ні проти питань, винесених на референдум? Вони також можуть приєднатися до громадського спостереження за процесом референдуму, не маючи статусу прихильника або опонента.
Законопроект Зеленського передбачає і можливість проведення агітації (чи контрагітації) щодо питань, винесених на референдум. Причому така агітація стосується не тільки етапу, коли потрібно закликати громадян прийти на референдум, але ще і етапу збору підписів.
Обов\'язковою вимогою для проведення будь-якого з видів агітації є створення фонду ініціативної групи, зареєстрованої як група прихильників чи опонентів питання референдуму. Усі витрати коштів на агітацію повинні здійснюватися виключно з цих фондів. Втім, громадяни України можуть також приєднатися до агітації за або проти референдуму, але на громадських засадах, тобто без витрачання власних коштів.
І, нарешті, ще один важливий момент. Чому, на думку автора законопроекту на всеукраїнський референдум може бути винесено тільки одне питання. За це і за інші положення законопроект № 3612 критикує, зокрема, Кирило Сазонов. Простір для маніпуляцій
"Отже, – говорить він, – президент пропонує провести всеукраїнський референдум за ініціативою народу, якщо за це висловлюються не менше 3 млн виборців. Але локально зусиллями, наприклад, Києва та Одеси провести референдум не можна. Підписи повинні бути зібрані не менш як у 2/3 регіонів України і не менш 100 тис. у кожному з регіонів. Так що змова "феодалів" малоймовірний. Але можливість для маніпуляцій залишається.
Питання таке: а якщо 3 млн підписів зібрано, а влада референдум не призначає? Вона ж ніяких протиправних дій не робить, а просто... не призначає. І якщо президенту можна хоча б формально виставити претензії, то як бути з нардепами? Вони можуть просто не давати потрібної кількості голосів. Колективний саботаж, але реальної відповідальності за нього немає і бути не може. Так що, якщо нардепам тема референдуму (наприклад, про відкликання народного депутата виборцями) не сподобається, то питання зависне. Цей момент потрібно відпрацювати", – радить Сазонов.
І додає: "Ще один момент у мене під питанням. Відповідно до законопроекту, для того щоб референдум відбувся, у ньому повинні взяти участь не менше 50% виборців. Тобто поріг явки пристойний, значить, і питання має бути важливим мінімум для кожного другого українця. Для позитивного рішення повинні проголосувати більше половини присутніх. Тобто теоретично поміняти Конституцію можуть 25% українських виборців плюс один. Все логічно.
Але в законопроекті пропонується, щоб на референдум одночасно міг бути винесено тільки одне питання. Але чому один? Референдум, як і вибори, - процес не з дешевих. І якщо вже ми вирішили зібратися мінімум половиною країни, і якщо комісії зібралися і ЦВК, то чому б не вирішити відразу декілька наболілих питань? Є, звичайно, ризик зміни цієї норми. Заради 3 млн голосів організатори референдуму можуть напхати в проект десяток питань. Але як вони знайдуть голоси половини? Загалом, депутатам є над чим попрацювати", – резюмує Кирило Сазонов. Територіальні нюанси
Експерт прав: депутатам буде над чим попрацювати. Перш за все, над тим, як узгодити те, що не узгоджується? Законопроект декларує можливість винесення на референдум питання зміни території України і одночасно блокує питання, спрямовані на руйнування нашої територіальної цілісності.
"Питання територій прописаний в Конституції. І він закритий самою Конституцією. Тобто автори законопроекту про референдум повинні були б виходити не з сьогоднішньої ситуації, не з Донбасу, а з базових і основоположних речей. Інакше їх документ буде входити в клінч з Конституцією. Навіщо тоді його робити саме таким? Не думаю, що мова йшла про те, щоб віддати ОРДЛО Росії та ін. Швидше за все, це просто черговий популістський крок. Ну і, нарешті, рішення референдуму можуть бути і не імплементовані, як це було з референдумом 2000 року, який канув в Лету", – коментує для 112.ua заступник директора Українського інституту дослідження екстремізму Богдан Петренко.
Втім, він же передбачає і те, що питанням референдуму може стати особливий статус Донбасу. Це начебто і не порушення територіальної цілісності, а просто зміна принципу функціонування частини нашої території.
"Влада не хоче брати на себе зайву відповідальність. Але на неї постійно тисне прошарок патріотів-пасіонаріїв. Вона вузька, цей прошарок, але дуже активна. І саме вона малює влади червоні лінії. І так само, як влада перекладає на МВФ відповідальність за непопулярні рішення в економіці, так і в політиці вона може перекласти відповідальність на учасників референдуму. Теоретично українці можуть проголосувати за надання особливого статусу ОРДЛО – тут все буде залежати від того, як сформулювати питання. Якщо пов\'язати його з настанням світу, то народ може проголосувати перш за все за мир, а не за відділення Донбасу та ін. Маніпулятивність на референдумі може стати запорукою отримання потрібних відповідей", – говорить Петренко.
"Можливо, законопроект про референдум якраз і затівався виключно заради цього "територіального" пункту, – додає до сказаного їм директор Інституту глобальних стратегій Вадим Карасьов. – Адже за податками референдум неможливий, референдуми щодо НАТО та ЄС проводити не будуть, бо вони тільки будуть розколювати суспільство. Залишається що? Залишається адміністративно-територіальний устрій".
Він також зазначає, що "цим законопроектом влада намагається перекласти відповідальність на людей. Еліта і влада на те і є елітою і владою, щоб брати на себе відповідальність за непрості суперечливі рішення, які оцінить історія. Якщо ж на референдумі запропонують вирішувати питання ОРДЛО, це буде означати, що в історію наші керівники не прагнуть потрапити".
Втім, у Вадима Карасьова є ще одне припущення. Зовсім не обов\'язково, каже він, що влада прагне отримати позитивну відповідь на питання щодо особливого статусу Донбасу.
"Можливо, за згадуванням у законопроекті територіальних питань варто план "Б". Питання можна сформулювати так: "чи Потрібна нам реінтеграція Донбасу?" та отримати негативну відповідь. Адже не обов\'язково має бути "так". Може бути і "немає". І це буде вихід у тому випадку, якщо Мінськ не спрацює. Ну і не забуваємо про адміністративно-територіальну реформу. Вона триває, створюються якісь угорські райони на Закарпатті, а там, може, й на Буковині румунські підтягнуться, і це також може стати питанням на референдумі", – каже політолог.
А ось цитований вище Кирило Сазонов зазначає, що справа тут зовсім не в Буковині і Закарпатті, а в Криму. "Можна винести на референдум питання Криму. Тобто проголосувати за те, що Крим – це частина України. Це створить додатковий тиск на Росію під час всіляких переговорів", – вважає він.
"На референдум можна винести, власне, будь-яке питання, якщо правильно його сформулювати. Тобто той, хто формулює питання, вже виконує половину роботи, – додає Сазонов. – А втім, те, що написано в законопроекті станом на сьогоднішній день – це лише загальний контур, який існує задовго до першого читання. Територіальний питання буде обговорюватися, але я думаю, що в одній фракції навіть не обмовляється можливість здати частину України. Тому, коли дійде до першого читання, цей пункт прописаний максимально чітко і однозначно". З історії питання
У будь-якому довіднику з новітньої історії України буде сказано про те, що за останні 30 років у нас відбулися лише два референдуми – згадуваний вище плебісцит 2000-го (проведений з ініціативи Кучми і так і не імплементований Верховною Радою), а також перший референдум 1991 року, який узаконив проголошену парламентом незалежність України.
Але дуже важливо згадати також ще один, так би мовити, "нульовою" референдум. На нього було винесено лише одне питання, сформульоване таким чином: "чи Вважаєте ви необхідним збереження Союзу Радянських Соціалістичних Республік як оновленої федерації рівноправних суверенних республік, в якій будуть повною мірою гарантуватися права і свободи людини будь-якої національності?". Серед населення України "так" на це питання відповіли 70,2% громадян. Це було 17 березня 1991 року.
У тому ж році, але 1 грудня був проведений ще один референдум з питанням "чи Підтверджуєте ви Акт проголошення незалежності України?", де "так" сказали 90,32%. Це, власне, дуже цікава ілюстрація того, як від правильно сформульованого питання, а також від правильно обраного часу, коли це питання ставлять, залежить відповідь респондентів.
Але повернемося до законотворчості як такого. Спроби змінити законодавство в частині проведення всеукраїнського референдуму були неодноразовими. Так, у 2012 році Верховна Рада вже приймала закон України "Про всеукраїнський референдум", зареєстрований ще у 2010 році і пізніше визнаний неконституційним.
Були спроби прийняти закон про референдум і в цьому парламентському скликанні. У Верховній Раді зареєстровано три законодавчі ініціативи з цього питання. Але один законопроект авторства депутатів "Батьківщини", який регулює тільки питання всеукраїнського референдуму (без прописування формату проведення місцевих референдумів), був повернутий на доопрацювання своїм творцям.
Інші два, авторства групи депутатів від фракції "Опозиційна платформа – За життя", регулюють як всеукраїнський, так і місцевий референдуми. Перший законопроект був повернутий на доопрацювання, а після цього знову зареєстрований під новим номером.
Риску під усім сказаним з приводу всеукраїнського референдуму підводить для нас Богдан Петренко: "З одного боку, у нас демократія. І є необхідність надати виборцям можливість ширше реалізовувати свої права. З іншого ж, у нас домінує популізм. Влада не намагається сформувати громадську думку, а тільки їй підігрує. Влада як така втратила те, що є її базисом в якості елемента державності: вона втратила цілеспрямованість. І поки у нас немає стрижня, нам рано проводити через плебісцит рішення, які стосуються найважливіших засадничих питань".
"Наприклад, – говорить він, – візьмемо питання НАТО. Якщо провести це питання через референдум саме зараз, ми отримаємо відповідь, що в НАТО наше населення не готове. Приблизно половина з тих, хто визначився, буде "за", а друга половина – "проти". В умовах війни розгойдувати соціум моментами, що викликають дискусію, виносячи їх на референдум, – погана думка".
А в цілому, на переконання Петренко, в президентському законопроекті "занадто багато неузгодженостей і ляпів. Можливо, законопроект про референдум будуть приймати саме так, як у свій час закон про імпічмент: він ніби і є, але насправді його немає, тому що де-факто він не працює".
Що ж, такий варіант не можна виключати. Це було би дуже по-українськи: прийняти закон, який не працює, але є у наявності. На всяк випадок також для відводу очей, але не заради блага країни.
Наталія Лебідь
Категория: Новости
Прореферендить Україну: Підводні камені президентського законопроекту
